中国军改效仿美军?看看美军是如何改革的

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2016-03-23,星期三 | 阅读:1,303

文/归宿

图片来源:Bloviating Zeppelin

中国正在进行1949年以来规模最大、具颠覆性的军队体制改革。此轮改革的重点是实现联合指挥,适度分离军政和军令体系,重新整合作战力量编成。有观察人士认为,此轮中国军改有效仿美军联合作战体制的意味。

不过,美军联合作战体制也不是一蹴而就,同样经历了艰难的改革历程。这其中,《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganiztion Act of 1986)无疑是“关键的一跃”。这部《改组法》被称为是“美国历史上里程碑式的法律”,“很可能是1775年以来大陆会议创建大陆军以来美国军事历史上最伟大的变革”。

法案主要起草者,时任参议员武装部队高级顾问James R. Locher III的《波托马克河畔的胜利》(Victory on the Potomac)一书,不仅详细记录了改革全过程,更让后来人有机会一窥当年改革的内幕。

阻碍改革的三座大山

上世纪七八十年代,美军还不是现在打遍全球的“王师”。随着国际形势和战争形态的变化,美军无法凭借强大的后勤保障能力碾压对手,自身内部各军种分立,缺少统一指挥协调的短板暴露无遗,在一系列军事行动中遭遇挫折。1980年代初,美军内外已有不少声音呼吁推动新一轮改革,核心诉求就是建立联合作战体制,提高国防部长和参联会主席在美国国家军事体制中的地位。

但反对改革的力量也同样强大,更有三座似乎难以逾越的大山。

第一座大山叫传统。美国人反感职业军人的概念,信奉权力制衡,认为“业余的公民士兵就能提供安全保障”,反对建立“普鲁士军队式的总参谋部”,更抵制将权力集中化。二战后,艾森豪威尔多次试图推动建立联合作战体制,但都遇到强大阻力。为此他曾感叹:“美国天生有权力分散的传统,抵消一切建立联合作战体制的努力。”

第二座大山叫军种。基于各自军种利益的军种主义传统在美军内部根深蒂固。二战后美国建立国防部,在政府层面统一各军种,试图以此消灭军种对军队体系的影响力,但同样不能彻底成功。到1980年代初期,军种主义持续回潮,“四军种的影响力无法抵抗,与法律赋予他们的职责不相称。”

这其中最为顽固的是海军。美国海军拥有陆战队和航空兵,自成体系。海军认为,所谓建立联合作战体制,就是陆军和空军联手取消海军独立性的阴谋。更要命的是,1986年改革时的海军部长莱曼不仅是强硬的军种主义者,更是政治手腕老练的政客,国会保守派的宠儿。在保守派的支持下,他不断在五角大楼和国会施加影响力,还把手伸到海军内部,穷极一切手段阻碍改革。

第三座大山叫国防部长温伯格。温伯格对于军队改革毫无兴趣,“如果一个东西没坏,就别去碰它。”在他看来,军队改革会影响其推进增加军费、扩充军备等里根关注的重点政治议程。由于温伯格和里根关系密切,这也意味着军队改革不仅得不到五角大楼支持,同样也得不到来自白宫最高层的政治支持。

天时、地利、人和都对改革不利,美国的军事改革是如何推进的?

作为政治议程的改革

改革的本质就是推动政治议程。古今中外,没有任何一项改革只靠空喊就能成功,每一次改革都离不开深刻的利益调整以及复杂的政治博弈甚至角力。

军队的改革更是如此。作者指出,人类的组织机构带有生物学特征,牵一发动全身。军队是最为严密的人类组织,不仅体系内部有着强大的关联性,还带有强烈的保守倾向,抵制一切来自内外的变革动力。对军队这样的大型机构实施改革,不仅需要雷霆万钧的强力政治推动,还需要塑造一系列有利于改革的内外部条件和环境。

改革需要制度保证。二战之后美军的历次改革,都是通过国会立法的形式完成的。美国立法机构的充分代表性不仅赋予了改革的合法性,也保证改革能够得到充分的讨论和酝酿,并始终在稳定的稳定体制框架内进行,不会脱轨失控,犯下“颠覆性错误”。

改革需要领袖人物。时任美军参联会主席琼斯从军队内打响了改革的第一枪。他在听证会上呼吁国会授权对军队指挥体制进行必要改革,而这也使他遭到了来自同僚们的猛烈攻击。时任参议院武装部队委员会主席的巴里·戈德华特是老牌共和党参议员,更被称为“美国保守主义的旗手”。无论在情感还是职务上,戈德华特都与军队有着天然联系,也使他成为推动军队改革的最合适人选。推动改革时,琼斯和戈德华特都已进入职业生涯的最后阶段,他们支持改革,并非为了通过改革搞个一官半职,更多是对国家、军队和历史的责任感。

改革需要充分的公共讨论。在这里,美国发达的智库和公共舆论发挥了重要作用。CSIS、兰德等知名智库都参与到改革大讨论中,并提出了一系列具体实施建议。美国各大媒体针对国防体制改革发出一系列报道,引发舆论和民众的广泛关注,各媒体成了军队改革支持派和反对派辩论交锋的战场。随着改革的推进,双方在舆论领域交锋也更为白热化。

改革需要突破口。1983年黎巴嫩贝鲁特美国海军陆战队营地遭袭和入侵格林纳达受挫,使美军指挥体制的短板直接暴露在国会的炮火之下。而美军在装备采购中屡屡爆出的“天价马桶”、“天价螺丝钉”、“天价烟灰缸”事件,更引发舆论的强烈震动。在压力之下,里根被迫同意组织委员会审查军队采购体制,拉开实质性改革的序幕。

改革也需要政治手腕。戈德华特在参议院浸淫30多年,在推动争议性法案方面经验丰富。他将国防部改组作为武装部队委员会主要工作,成功在改革问题上实现了两党合作。他在法案的第一版建议中,加入了“撤销参联会”等极端建议,以此吸引批评者的火力,掩护增强参联会主席权力的真实政策意图突围。

最终,国防部改组法案在参众两院高票通过。尽管里根并不完全支持,但在舆论和国会的压力之下还是签署了法案,1986年的美军改革最终取得成功。

改革永远在路上

改革虽然极艰难复杂,但成功“将会带来很高的回报”。尽管在法案通过之后依然有批评和反对之声,但4年之后,美国就在第一次海湾战争中大败伊拉克军队,改革形成的联合作战体制就在其中发挥了重大作用。时任参联会主席的鲍威尔在战后总结时,更将1986年国防部改组法案作为“取胜之匙”的第一条。

到1990年代,国防部改组法的成就更得到广泛认可。曾一度强烈反对改革的陆军参谋长威克汉姆也承认,“法案实现了80%的目标,是对我们国家安全的重大贡献。”

1986年国防部改组并不是美军改革的终点,美军改革也一直在持续推进。进入21世纪后,美军改革再次提速。拉姆斯菲尔德任国防部长时,着力打造一支更轻便、更敏捷、更容易部署的美军,对五角大楼进行了大刀阔斧的改革。

2010年,针对中国的崛起,美军提出“空海一体战”以及“全球公域介入和联合机动概念”。2015年11月,在1986年国防部改组法案30周年之间,现任参议院武装部队委员会主席麦凯恩又呼吁重新审视国防体制,为新一轮改革和调整做准备。

可以想象,中国的军队改革历程也同样艰难复杂,阻碍改革的势力恐怕更为强大。而中国军队改革的运筹、决策乃至博弈过程,却很难为外界所知。如何评估改革的成效?如何确定改革是在按照既定方针执行?应该是很多人关心的问题。由于国情的差异,对美国军队改革的经验全盘“拿来主义”未免幼稚,但更加充分的公共讨论恐怕是其中应有之义。对于其他领域正在推进的改革来说,也是同样的道理。

参考文献

  • James Locher III(2002). Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act unifies the Pentagon, Texas A&M University Press: All Books
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