胡温十年如何改变了地方政府与私营企业的关系

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2016-02-22,星期一 | 阅读:999

特约作者:晋璐

学界相信,中国改革开放后的 20 年间,地方政府被 “企业化” 并直接卷入营利性活动。“地方政府发展主义” 为中国沿海地区早期市场转型的成功提供了最有力的解释。斯坦福大学教授戴慕珍 (Jean Oi) 将地方政府类比为一个大型多层级企业,它们将自己行政职权范围内的企业视为法团的一部分,并结合利诱与强制、融合经济与政治权力;选择遵从的下级政府或乡镇企业可享受特权。

德国两位学者最近撰文探讨了这种地方政府发展主义近年来在中国的延续与演变。他们认为,地方政府发展主义的许多特征仍然在当代中国的农村和城市边缘地区中出现,但自 21 世纪初的政策改革以来,地方政府被迫调整其治理方式,不再承担地方经济中 “法团领导” 的职责,反而约束自己扮演 “利益相关的监管者”、“协调者” 和 “赋能者”。地方政府不再像改革开放前期一样支配私营部门经济,但仍然保有对私营部门发展的控制。

两位研究者提出,有些人将胡温时代 (2002-2012年) 视为 “失去的十年”,这种看法没有考虑这一时期的政策创举。事实上,胡温十年重新定义了中央 – 地方关系,重新建立了中央 – 地方的平衡状态,地方政府的运转方式发生了相当大的变化。胡温时代在全国范围内展开了重大改革,在农村取消了所有征税与收费,通过更多的财政改革,政策过程被重新集中到中央;中央政府展开了刺激农村发展的新尝试,于 2005 年颁布了 “建设社会主义新农村” 的政策,并将之与推动城乡一体化的目标结合起来。与此同时,胡温时期的地方政府面临着不断增长的年度考核压力,通过将政策成就与干部晋升联系起来,地方政府被系统性地鼓励参与政策试验与创新;中央广泛宣传服务型政府,迫使地方当局在税费改革之后彻底改造自身;同时,中央给地方政府施加更多压力,让它们在经济发展与合理的公共物品供给 (包括环境可持续性) 间寻找合适的平衡点,以确保 “社会稳定”。

两位研究者的田野调查结果表明,通过一整套政策,地方政府仍在深刻影响私营企业:它们鉴别当地有发展前景的产业并缔造发展战略、提供补贴和专项补助、分配土地和土地使用权、作为中间人为私营企业议定银行贷款、提供私营部门健康发展所需的基础设施 (比如配备齐全的开发区等)、专门招商引资以帮助地方企业成长等等。

但是,地方政府和私营企业的共生关系与早年的地方政府发展主义相比,已经发生了变化,当代地方发展主义有如下几方面变化:

其一,虽然商业协会仍服从于政府的主导,但它们变得更加直言不讳,权力关系变得扁平化。县乡当局在地方商业协会里仍占据支配地位,但商业协会在地方经济政策制定过程中也发挥着作用,成为私营企业家与地方政府沟通其需求的有效渠道。

其二,党对私营企业的渗入更加制度化、更不政治化。私营企业中的党组织可以充当地方政府控制领先公司的员工、贯彻执行与私营部门发展相关的官方政策的有效工具。党的作用更加指导性,而非领导性;更多的鼓励,而非区别对待;更多的 “监视”,而非干涉。

2008 年信贷危机后的案例证明,地方政府不仅仅是企业获取重要资源时的守门人,而且也对许多私营企业在危机时的生存至关重要。地方政府虽已丧失了部分从前调动和分配银行信贷以有利于私营部门的权力,但对私营企业家接近地方银行并最终获取急需资金来说,地方政府仍然是重要而不可或缺的协调者。

两位研究者相信,地方政府发展主义 1.0 版本可以作为解释后毛时代中国早期经济与私营部门发展的概念性框架。其中,县级及以下的地方官僚深入参与了私营部门经济。而自 21 世纪初 (即胡温时代) 起,地方政府发展主义开始面临一系列制度变化,虽然地方政府在政策执行与私营部门发展中的主导地位并没有被削弱,但地方政府发展主义 2.0 版本已经崛起:如今地方政府在日趋成熟的私营经济中更多地扮演 “利益相关的协调者” 和 “赋能者”,并更不倾向于承担影响深远的管理、组织或企业型的角色,而这些角色都曾是地方政府发展主义 1.0 版本的显著特征。2.0 与 1.0 版本的区别更多的是程度上的而非实质上的,地方政府仍然指导着私营部门的发展,但新的调控机制和制度约束、以及政府对私营部门发展的日趋依赖,对地方政府发展主义有所抑制。

改革开放 35 年间,中国地方政府在治理县乡镇时延续多于演变。中国地方政府不仅非常成功地适应了新的政策要求和制度约束,还成功收编了私营企业家。地方政府发展主义因此为改革时代中国政治体系的稳定从很多重要方面作出了贡献。但与此同时,它也面临着来自于市场转型及对政府不断增长的普遍期望的挑战。

参考文献

  • Schubert, G., & Heberer, T. (2015).Continuity and change in China’s “local state developmentalism”. Issues and Studies, 51 (2), 1.


 

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