律师越多,民告官反而越少:中国行政诉讼现状

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2014-11-25,星期二 | 阅读:1,484
武卓韵 · Friday, November 21, 2014

“民告官”的基本法——《行政诉讼法》最近迎来了自1989年诞生以来的第一次修改。过去24年间,它为中国的行政诉讼提供了最基本的法律保障,但也遭受着越来越多的批评。罗格斯大学法学院的李继教授研究发现:城市化程度越高的地方,行政诉讼比例也越高;而律师所占人口比例越高的省份,人均行政诉讼的比例反而越低。同时,他通过对每年新颁布实施的法律法规对行政诉讼影响的分析,质疑了过去“自上而下”的司法改革在建设行政诉讼制度方面的有效性。

尽管《行政诉讼法》颁布已久,“民告官”对中国人来说依然是异常艰难的选择。不过,不同地区之间的行政诉讼比例也呈现出了显著的区别。研究者以国务院法制办公室发布的《中国法律年鉴》为数据来源,统计了2003-2009年间全国31个省级行政区内每万人行政诉讼的数量。他发现,东部沿海省份一般有比较高的人均行政诉讼案件。这一数字最高的北京和山东,每万人行政诉讼的数量几乎达到了1,而西部偏远省份往往不到0.17.

是什么因素导致了这些差别?之前的学者们曾提出过各种不同甚至互相矛盾的解释,这些解释通常集中于四个方面:第一,精英政治的作用,主要是各省一把手和省高院院长对于行政诉讼制度的重视程度;第二,地方政府出于经济发展的考虑,是否会以建设良好的行政诉讼制度来吸引投资;第三,自上而下的司法改革是否能促使人们更多地选择行政诉讼解决纠纷;第四,一般性的影响因素,例如经济发展水平、城市化水平、律师和法官的数量等等。

在这些理论框架下,作者选取了各省党委书记的年龄和派系、省高院院长的年龄、教育背景和工作经验、各省外商直接投资数额、GDP增长率、固定资产投资、城市化水平、每万人律师数量和每年新颁布的与行政诉讼有关的法律法规为自变量。数据分析发现:城市化程度与行政诉讼呈显著正相关,人均律师数量与人均行政诉讼数量呈显著负相关,而其他变量则与人均行政诉讼数量无显著相关关系。

城市“民告官”比农村常见

城市化水平与人均行政诉讼的关系不仅符合人们的常识判断,同时也在结果上验证了之前一项关于农村居民诉讼意愿的调查——那项调查发现,中国农村居民更不愿意让与当地官员的纠纷进入司法程序。这种想法可能是因为农村基层官员权力过大,很容易对原告进行事后报复,也可能是因为农村居民之间较强的社会关系为解决争议提供了更加有效率和低成本的方式。

而城市居民由于能够接收到更加便利的信息传播,对于“民告官”的了解较多,从而更容易接受这种争端解决方式。同时,较高的城市化水平意味着较多的人口和较强的人口流动,政府部门之间的权责也相对固定,所以即使去与某个政府部门打官司,原告可能也不用过分担心事后的的报复。

研究者还注意到,较大的城市为一些职业打假人提供了生存空间,他们通过买假货获得赔偿,或通过检举偷税漏税获得官方的奖励。由于自身的收入取决于政府对他们奖励的多少、“打假”的数量和自己的公信力,所以他们更乐于去通过行政诉讼这种正规方式去解决遇到的纠纷——这些职业打假人的行政诉讼在某些大城市甚至占到了整个行政诉讼数量的一成多。

为什么律师越多,行政诉讼越少

而“律师越多,行政诉讼越少”的发现则多少有些让人意外。作者解释说,这样的结果其实是意料之外,情理之中。

首先,在中国目前的司法环境下,刑事诉讼和行政诉讼都是非常冷门的执业领域。那些动辄便会“敏感”的案件使得刑事和行政诉讼律师的执业风险远远超过了代理民商案件的律师,但在收入水平上又远远低于这些同行。

其次,即使是那些乐于代理行政诉讼案件的律师,出于客户利益的考虑,往往也会建议客户与政府达成和解而非进行诉讼——因为能告赢政府的概率实在是太低了。

再次,由于地方法院往往会受到相当大的行政干预,所以即使是那些专门从事行政诉讼的富有经验的律师也难以预测特定行政诉讼案件进入司法程序之后的结果——如此多的消极因素,自然使得“打官司”成为了最后的选择,从而降低了整体行政诉讼的比例。

《行政许可法》等后续法规影响有限

值得注意的是,《行政诉讼法》的颁布曾极大地促进了行政诉讼的数量,但之后与之相关法律的颁布和制度的调整却对人均行政诉讼数量的影响十分有限。比如《行政许可法》、《行政处罚法》的颁布,2007年行政诉讼费用的降低,2008年最高法司法解释关于行政诉讼管辖权的调整等,都未明显促进行政诉讼案件的增长。

研究者认为,这可能是因为《行政诉讼法》颁布之初,人们对于这种争端解决方式的有效性尚未有全面的认识。同时,《行政诉讼法》作为基本的程序法,在颁布之初曾一度作为考核法院工作的一项内容,所以法院十分乐于报告较多的行政诉讼案件。而《行政许可法》这类实体法往往会限制地方政府的权力和寻租空间,所以在实施上会遇到强大阻力。同时,也有学者认为这些措施未收到明显效果,与这一段时间法院配合“和谐社会”的政治口号,过分强调通过调解而非诉讼来化解纠纷有关。

也许在数据的解读上有还有多种不同的面向,但这一研究填补了目前国内对于行政诉讼研究的一些空白,同时也对今后行政诉讼制度的发展提出了许多值得思考的问题。这一轮的司法改革正在火热进行,行政诉讼制度的修改作为其中一部分,能否达到人们预期的效果,恐怕不仅仅是决策者们思考的问题——每一位法官、学者和律师,甚至每一个对建设法治国家抱有良好愿望的人,也许都应该思考:我们还能做什么?我们还应该做什么?

参考文献

  • Li, J. (2013). Suing the leviathan—An empirical analysis of the changing rate of administrative litigation in China. Journal of Empirical Legal Studies, 10(4), 815-846.


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