民生能否换民意?

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2014-06-8,星期日 | 阅读:1,477
张跃然

图片来源:中国农业新闻网

政府颁布执行的民生政策,是否能推高民众对政府的支持度?美国德州农工大学政府学院助理教授吕晓波的研究表明,答案并没有我们想象的那么简单。

他发现,中国在2006-2008年开始实行的免除学杂费政策带来了两大民意后果:一,推高了民众对政府进一步加大义务教育支出的期待;二,中央政 府的支持度得到了显著提升,但地方政府的支持度并未受益于这项政策。通过数据分析,研究者进一步推断,造成这种结果的,并非免除学杂费这一政策本身带来的 物质好处,而是政府及官媒围绕这一政策进行的宣传。

政策提高了人们对政府责任的期待

从2006到2008年,中国先后免除了中西部地区、东部农村、东部城市义务教育阶段学生的学杂费,并通过中央政府转移支付的方式填补基层政府的财 政损失。这一政策被认为是中国十六大提出“和谐社会”执政范式后重点关注民生领域的标杆政策之一。巧合的是,在2004年与2009年,也就是免除学杂费 政策实行之前和之后,一个由海内外学者组成的研究团队在全国范围内各进行了一次抽样民意问卷调查(两次调查的受访者相同)。这两次调查数据,为研究者探寻 免除学杂费政策的民意后果提供了实证基础。

在数据分析中,研究者假设,在该政策执行时间越早的地方,民众受这项政策的影响越深。因此,研究者将东部地区城市居民(2008年开始免除学杂费) 作为对照组,将中西部地区居民(2006年开始免除学杂费)、东部地区农村居民(2007年开始免除学杂费)分别作为两个实验组。通过对比实验组和对照 组,研究者希望观察:在2004、2009两次调查中,受访者的态度变化幅度是否随他们受政策影响的深度(也即被政策影响的时间)而变化。这是一种基于实 验组-对照组逻辑的“双重差分”方法。

通过这样的设计,研究者发现,免除学杂费政策推高了民众对政府进一步加大义务教育支出的期待。对比2004、2009两次调查,在回答“你认为为义 务教育买单的责任在个人还是在政府”这一问题时,中西部地区受访者回答“政府为主”的比例增长幅度比东部城市受访者相应的增长幅度高出32个百分点,而东 部农村受访者相应的增长幅度比东部城市受访者高38个百分点。

也就是说,受免除学杂费政策影响越深,人们越容易调高对政府教育支出责任的期待值。

为何发生变化?

那么,是什么因果机制导致了这个变化呢?研究者提出了两个可能的假设解释:一是“物质好处”效应,即那些直接受惠于免除学杂费政策的民众,更容易胃 口变大,从而对政府期待更多;二是“意识动员”效应,即政府通过媒体宣传机器,将关于该政策的信息传达给社会,而人们在接受了相关信息之后,民意态度随之 发生改变,不管其自身是否受惠于这一政策。

为了检验这两个假设机制,研究者进行了数据分析。他发现,受访者的政策意识与对政府教育支出责任的期待高度正相关,而受访者是否受惠于该政策与对政府的期待值并无显著关系。

研究者由此认为,政府通过媒体工具围绕政策进行的“意识动员”才是推动民意变化的主要力量。

政策没能提高对地方政府的支持度

另一个引人关注的问题是,免除学杂费政策是否影响了民众对政府的支持度?

由于“你是否信任中央/地方政府”这一问题只在2009年的问卷中出现,所以研究者无法真正揭示该政策实行所带来的民意变化趋势,而只能是简单估 测。通过分析,研究者发现,受访者“是否意识到该政策在本地区的实行”与其对中央政府的支持度显著正相关,而受访者“是否直接受惠于该政策”与其对中央政 府的支持度无显著关系。

研究者据此推断,免除学杂费政策确实推高了民众对中央政府的支持,这一过程的内在机制依然是“意识动员”而非“物质好处”。另一方面,无论是“意识动员”还是“物质好处”,都没能推高民众对地方政府的支持。

研究者解释到,这主要是由两个因素造成的:一方面,落实政策的具体责任由地方政府负担;另一方面,政府所控制的媒体工具,尤其是中央媒体,在宣传政 策时主要强调中央政府的领导作用。这样一来,如果政策的效果好,人们认为是中央领导得好,如果政策的效果不好,民众会怪罪于地方政府。因此,民生政策对政 府的民意支持的影响是不对称的,中央政府是这一过程中的主要受益者。

民生与民意的正反馈链条

这一研究为我们认识中国社会中民生政策和民意态度的关系提供了有益的启示。许多学者曾经指出,中国政体的合法性主要建立在“绩效”之上,即民众对政 体的认同,取决于政体能为民众带来多少现实好处。经济发展政策和民生/再分配政策,是政府为民众输送现实好处、为政体增加绩效合法性的两条主要渠道。然 而,通过免除学杂费政策的例子,我们可以看出这一系统中存在一条不稳定的“正反馈”链条:政府的民生政策会推高民众对政府的期待,民众对政府要求得更多, 政府为了安定民心,需要为民众输送更多现实好处,进一步推高民众对政府的期待……而一旦政府不能满足胃口日益增大的民众,则可能带来灾难性后果。

另外我们还能看出,即使民生政策在一定时间内增加了政体的合法性,不同层级政府在这一过程中的收益是不对称的:中央政府收获了大量民意支持,而地方政府在政策执行过程中的努力则被忽视了。这一不对称结构,可能会对央地关系产生负面作用,增加中国政府系统内部的不稳定性。

需要指出的是,这一研究在第一组定量分析中采用的“双重差分”设计,存在一定漏洞。如果真如作者所说,以中央媒体为首的官媒围绕政策所进行的“意识 动员”才是民生政策影响民意的主要渠道,那么“意识动员”的开展过程与免除学杂费政策本身的执行先后顺序并不必然重合。人们在媒体上读到、看到政策有关信 息的时间,完全可能早于或晚于该政策在当地的执行时间;换言之,人们受该政策影响的程度完全可能与该政策真正执行的时间长短无关。这样一来,以政策开始执 行的时间作为划分实验组与对照组的标准,其可靠性值得怀疑。这或许能解释,为什么虽然两个实验组的变化幅度均高于对照组,但中西部实验组(2006年开始 执行政策)的变化幅度却低于东部农村实验组(2007年开始执行政策)。另外,在分析该政策如何影响政府的民意支持时,研究者所采用的简单回归方法,也难 以得出稳健的因果关系。

参考文献

  • Lv, X. B. (2014). Social policy and regime stability: The effects of education reform in China. American Political Science Review.


 

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