腐败在中国更难被发现

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2014-05-2,星期五 | 阅读:1,334
□“政见”观察员 刘冬舒

十八大后,反腐败高潮迭起。在“大老虎”不断被揪出的同时,许多人也在思考:为何腐败在中国屡禁不止?许多相关研究试图从“中央缺乏决心”、“地方官僚抵制”、“制度设计缺陷”等角度回答上述问题。而伦敦政治经济学院的庄梅林(Mayling Birney)博士则进一步提出:中国特有的以“行政命令”为主导的管制体系,增大了“发现和识别”腐败行为的难度。换句话说,腐败在中国盛行的原因,也许不仅在于制裁和监管手段不够得力,还可能源于腐败在中国的管治体系下更具有隐蔽性。

什么是“行政命令主导”的管制体系?作者认为,有别于法治体系中官僚依据法律规定行政,中国的官僚更倾向于依据特定的行政命令以及其优先级顺序来制定自己的政策。例如,诸如发展经济这样高优先级的命令必须被履行,而保护环境或基层民主这样优先级较低的则可以被牺牲。因此,为了保障高优先级命令的落实,中国的官僚被赋予一定的自主权,可以不严格执行法律或低优先级命令。所以,为了实现经济发展,环保法规及指标可能并不会被严格执行。这些行为尽管有违法律,但由于其目的在于执行重要的行政命令,通常会被上级默许。

在这种行政体系下,腐败行为的标准将变得不再绝对。在法治体系中,违法施政往往意味着有腐败,但在中国治理体系中,不符合规定的行政措施,也许仅仅是履行某项重要“行政命令”的需要,而非以权谋私的腐败。故而,仅仅着眼于行为本身并不足以判断是否腐败,调查机关还需要进一步判断该行为背后的原因。

基于对河南和山东两省开展基层农村选举的实地调查,并结合《中国农村民主调查》的原始数据,作者认为:因为要清晰地判断某项违规行为背后的原因,反腐败调查面临着更高的要求,识别和发现腐败行为的难度增加。这类信息通常难以获得,并难以明确甄别。例如,作者发现某村推迟村长选举的理由是“出于维稳的需要”,这一理由也获得了上级政府的认可。然而通过对村民的访谈发现,实际原因可能涉及村领导私自出售集体用地。

作者进一步指出,“维护社会稳定”被很多村镇当作不严格执行农村选举的理据,但其背后真正原因往往并不在此。地方官员可以轻易以“执行行政命令”作为其不严格遵守规定的借口,借此掩饰其腐败行为。在这种情况下,腐败行为无疑更为隐蔽和难以证实,因此从整体上遏制腐败的难度自然更大。

因此,作者建议,想要有效遏制腐败,除了加强制度建设外,还需要政府增加信息来源以评估下级政府的施政,并相对收窄下级政府选择性执行法律的自主权——前者包括通过媒体及大众等多角度收集信息,以期更好地判断下级政府行政的背后原因是否与腐败有关;后者则须着眼于明确判断腐败行为的标准,阻止官员以其他借口掩饰腐败行为。

基于其研究,作者最后提出了一个假设:行政命令主导的管治体系,可以引导腐败行为集中在(对政府来说)优先级低的领域。作者认为,在优先级低的领域,官员往往可以借口执行“优先级更高的行政命令”而获得腐败的空间。而优先级高的领域往往伴随着不可妥协的行政命令,使得官员腐败的空间相对较小。作者认为,假如可获得进一步研究证实,我们或许可以推断:“行政命令主导”的治理模式在中国可以相对降低腐败的负面影响,因为腐败行为通常在相对不重要的领域发生。进而,这可以为“中国为什么可以在腐败严重的情况下仍然取得惊人的社会发展成果”这一问题提供一个可能的答案。

【参考文献】
Birney, M. (2014). Decentralization and Veiled Corruption under China’s “Rule of Mandates”. World development, 53, 55-67.



 

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