北京的大象:中国环保问题的回顾与前瞻

来源:东方历史评论 | 发布: | 发布时间:2014-03-12,星期三 | 阅读:1,888
撰文:林宗弘

在2000年冬季的北京,沙尘暴像是乌云蔽日,人们很难想像,大约四千年前,这个地方也曾经草木扶梳,是亚洲象的栖习地。人们常说中华文化有四、五千年悠久 而伟大的历史,姑且不论此一观点当中偏颇的汉人沙文主义,从地球上其他动植物的角度来看,华人文化的发展,对其他物种恐怕是一段十分悲惨的回忆,大象灭绝 的历史就是个绝佳的例子。

着名的中国社会史学者Mark Elvin在2004年的大作《大象的撤退:中国的环境史》一书中,从中国大象的生态分布来探讨环境破坏问题。在四千年前,亚洲的大象曾经分布于河北与山 东一带;公元1000年左右的唐朝,长江中下游与浙江、福建一带的丛林里仍然经常可以见到大象;到十五世纪的明朝,大象已经撤退到广东西部、四川南部、贵 州与云南。二十一世纪初的今天,中国的大象必须在云南最南端西双版纳的保护区里,才能见到数十头。汉人的扩张与大象的撤退,标志着中国自然环境的巨大衰 变。

前现代的环境危机

Mark Elvin等人的生态大历史观点显示,中国的环境问题由来已久,绝非1949年之后才产生,就北京的沙尘暴来说,满清入关时的军事政策有非常大的影响。 1644年9月17日,刚带兵入关的摄政王多尔衮为了弥平直隶的流寇,下令三天内将北京到天津一带数百里的树林夷为平地,以免窝藏土匪。这一命令的后果是 三百年来北京近郊的沙漠化与沙尘暴的恶化。

清代康雍乾执政期间,中国的人口从一亿一千万成长到三亿多,人口爆炸导致了严重的生态危机,汉人 纷纷从长江与黄河流域向四川、云贵与岭南、台湾迁徙,除了与少数族群发生资源冲突之外,也对于河川上游的水土保持造成不利的影响,道光年间以来的黄河水灾 与漕运雍塞都是明显的后果,生态灾难对经济的打击,使晚清的中国成为太平天国与义和团等社会动乱(农民起义)的温床。由于帝国中央政权的逐步瓦解与南京政 权的无能,使得造林防洪的计划失败。直到1949年之前,中国并未成功执行林业或水土保持政策。

毛时代的环境危机

1949年 中华人民共和国的建立,并没有改变生态危机的趋势,毛泽东乌托帮式的大跃进更导致生态的恶化。一方面,战后婴儿潮的到来导致清朝中叶之后的第二次人口爆 炸,在毛时代,中国的人口从五亿人成长到九亿多人;另一方面,在「工业学大寨」的政策下,木材与煤炭等能源被投入缺乏效率的重工业,农村劳动人口投入建设 规划不良的水坝工程。毛泽东征服自然的幻想导致了严重的经济问题,在1959-61年之间,农村地区的粮食与劳力都被过度压榨。三年之内中国因饥荒而饿死 的人数,保守估计达到三千万人。

大跃进在中国整体生态上的后果是灾难性的,但这不代表在毛泽东时代完全没有保育政策。计划经济下仍有少数成 功的林业与生态保育计划「样板」,只不过比起破坏来说是小巫见大巫。到1978年改革开放之前,计划经济所遗留下的国营事业体系多属军事与重化工业,这些 产业有两大环境外部成本的特征:

第一,能源使用密集:如大庆油田与山西或辽宁的煤矿业,在毛时代是大幅成长的策略工业,比如1961年中国的石油达到自给自足,举国庆祝,结果最近十年多数油田已经枯竭,在仰赖能源产业的东北造成严重的失业问题。

第二,能源效率低落:由于没有市场价格的制约,多数的国有事业缺乏对能源成本的估算,当然也不会有控制污染的观念,这导致能源使用上的浪费与环境污染的恶化。能源使用密集与能源效率低落,成为中国国企的普遍特征。

改革开放与环境政策的挑战

改 革开放之前的生态问题,以自然资源枯竭与农业人口爆炸所导致的水土流失为主,改革开放之后,中国的生态问题逐渐从农业与人口等第一级产业问题,转向二、三 级产业的环境污染。随着计划生育的人口控制、国营企业的产值逐渐退缩,以及中国共产党对国企污染有意识的治理,污染来源比例也逐渐从国企转向乡镇企业,并 且在最近十年变成以私营企业的污染为主,当然,台商也应该对中国的工业污染负起相当的责任。

因此,1978年之后的中国环境污染与生态保育问题,一方面是过去生态破坏的历史负债,一方面又是世界各国资本主义经济发展的覆辙,治理工作格外艰难。

在 过去的历史问题上,中国数百年来的生态危机改善仍有限。首先,内蒙古与北京近郊的植树计划存活比例不高,仍然难挡沙尘暴的冲击。1997年黄河断流226 天显示数十年来黄土高原水土流失与黄河污染的严重后果。其次,高污染的国企虽然逐渐因为资源枯竭或是效率问题而萎缩,其潜藏的污染问题仍然棘手,2005 年11月爆发的中石油吉林分公司松花江污染事件就是一例。最后,大跃进时期的水利开发,如今留下危害生态又不安全的数千个水坝有待拆除。

然而前述的历史问题都属次要,中国在长期的资源枯竭之下以世界工厂的姿态崛起,对经济发展过程中所需的能源与粮食形成的强劲需求,足以推动全球的石油与大豆等国际市场价格,才是引起许多环保人士与国际观察家注目的全球化议题。

中国崛起的生态与环保冲击

中 国的石油与木材需求备受关注。1999年以来,木材与矿产的进口总值已经超过中国进口总额的15%,成为最重要的进口商品,虽然开放国际贸易有助于缓和中 国本土的资源枯竭与环境压力,却使得中国的环境问题加速与全球生态议题整合。例如,中国的大豆进口多来自巴西,随着中国的需求导致全球大豆价格攀升,巴西 农民进一步扩大耕地面积并破坏热带雨林,引起国际环保NGO组织的警告,并且成为近日国际媒体的焦点。

另一方面,经济发展必须仰赖电力的供 给,这使得最便宜的电力来源:水坝与水电站再度成为中央与地方建设的重点。最富争议性的案例当属三峡大坝与怒江水电计划,前者虽有全国人大与政协委员连署 反对,但已经将近完工,后者则引起了中国与东南亚邻国的紧张关系,因为中国可能袭夺湄公河与其他中南半岛河川上游的水利与自然资源,加上地方与全国以及国 际保育团体的关注,成为目前少数被中央喊停的水电工程。然而,其他地区水电工程利益集团的计划,由于赔偿不足与强制拆迁,经常引爆淹没地区移民与地方政府 的暴力冲突。

除了能源与粮食需求以外,在经济发展过程中,工业污染与城市污染的伤害也不断扩大,并经常引起地方群众上访抗争。有少数幸运的 案例,例如福建省屏南县榕屏化工污染事件,历经了12年的抗争与缠讼,最后1721名村民终于在2005年底的终审判决中获胜;但也有不少案例走上暴力冲 突,类似2005年6月浙江省东阳市画水镇画溪村污染事件,导致数千村民与公安冲撞的报导,层出不穷。

最后则是城市化所带来的环境冲击。中 国的农村人口正在迅速城市化,一方面,农村人口大量涌向工厂就业,另一方面,城市的范围迅速向外扩张。城市居民所造成的水、空气与噪音污染还有垃圾处理, 都成为棘手的居住环境品质问题。至于造成全球暖化的温室气体排放总量,中国已经直追美国成为世界第二,但是每人平均排放量却远小于台湾,因此,未来仍然可 能持续增加。

台湾民众与环保人士对工业污染或城市拆迁等自力救济事件相当熟悉,这是威权主义发展国家,在工业化过程中共同的恶梦。先发展、 后治理的“污染的顾志奈倒U曲线”,指出经济成长与人均污染量之间会呈现先上升后下降的过程,成为许多中国环境专家的理论依据。但是大多数的研究与政策建 议都认为:中国已经面对严重的生态问题,因此不应该采取先发展后治理的环境管理策略。

和谐社会的阴影

在改革开放之初,全球的 生态保育思潮已经兴起,中国经济发展过程中的环境治理也因此有些相对优势,可以吸取先行者的惨痛教训。比如说,相对于日本、台湾与南韩在经济起飞二十几年 之后,才设立环保法规与行政机构,中国的环保法规与制度的建立时期,就相对早得多,1980年代国家环保总局几乎与台湾环保署的发展同步,企业支付的环保 费用(所谓的三金)在市场改革中很早就被引进,以提高成本来控制高污染性的产业。“边发展边治理”已经成为北京的主流环保政策。

近年来中国 许多城市也开始在建设过程中采用节能与污染防治的先进观念,例如2006年11月实施的《深圳经济特区建筑节能条例》规定新建12层以下住宅都要配备太阳 能系统,这一类规范使得中国成为太阳能热水器最大的生产与消费国家。由于国企造成的污染已经明显改善,中国大型城市的水质与空气品质,不但没有恶化,还有 些许进步,但是新兴的中小型工业城市,例如台资集中的东莞或昆山,以及中小企业群集的浙江省,反而由于工业污染源自非国有的乡镇或外资企业,地方环保单位 管理松散,其环境品质有显着的恶化。

自胡温上台以来,对抗水电建设与工厂污染的群众抗议事件不断,中共当局从“发展是硬道理”转而强调“人 与自然的和谐”,国家环保总局的地位更受重视。在中国党政高层的支持下,被视为太子党政治明星的环保总局副局长潘岳多次发动所谓的“环保风暴”,发布不符 合环评法规的电力与地方建设项目,并惩戒失职官员。同时,环保总局也推动了圆明园重建工程公众参与规划的实验,希望将环评中的社会影响评估与公众对公共工 程的参与制度化。就连欧美政治学界风行的“审议式民主(deliberate democracy)”也被搬上台面。

然而,就跟民主化以前 国民党政府下的环保问题类似,中国的环境管理之所以棘手,与党国体制本身的威权政治无法分割。一方面,缺乏言论自由与地方自治的约束,省级或是县级地方党 政干部,通常与工程集团或是工厂老板分享共同的发展利益,贪腐与污染或环境破坏都无法避免,中央政权即使希望改善也是鞭长莫及,往往等到爆发群众冲突事件 才迟迟介入;另一方面,中央政府中的科技官僚利益集团,例如水电部门,与环保部门的政策相冲突时,仍然是由高层派系协商或政治斗争来解决,最后决策不太可 能考虑到地方受害民众的权益。

公民社会与环境保护

资本主义发展过程中的市场失灵,与党国威权体制固有的国家失灵,也给予非政 府组织(NGO)介入环保活动的空间。对于中国NGO的性质与自主的程度,学术研究上仍然存在争议。某些研究者认为,中国的环保组织必须挂靠在政府机构的 保护伞之下,因此属于一种被共产党政府掌控的非政府组织(GO-NGO),这种论点通常与「国家统合主义」的学术概念有关,强调中国NGO辅助共产党管理 环境议题的局限性。另一类研究则把环保团体当成是中国公民社会崛起的先行者,强调NGO创造公共领域以及对抗国家的面向。

国家统合主义与公 民社会的理论,都对解释中国NGO的组织型态有所贡献,但是就社会运动理论来看,环保NGO工作者的活动往往是现实取向的,也就是说,他们关心的并非国家 与社会的关系如何变化,而是期待在有限的时间里,透过社会网络与政治关系或媒体资源的动员,而达成防治污染或者保护环境的目的,其行动成功与否,端视当时 的政治机会与资源动员能力而定。

以怒江保护运动为例,北京的自然之友与绿家园志愿者组织,扮演了与国际组织及媒体串联、与政府方面沟通的角 色,云南的绿色流域组织则联络了地方上的少数民族维权人士,并且使怒江水电开发议题登上中央电视台的深度报导节目,加上有利于自然保育的国际关系局势,成 功地压制了水电开发集团的工程提案。固然,党政高层例如温家宝与潘岳最后的政策介入十分重要,环保NGO的自主活动是不可或缺的因素。

从这 个案例来看,虽然目前中国环境NGO的规模与数量仍有限,但是能够充分动员组织资源,提出政策建议,并且运用媒体诉诸民意支持,已经朝向健全公民社会的方 向发展。至于地方性质的上访抗争,往往成为培养地区环保领袖的政治过程。目前中国的公民参与以及民众的权利意识,其实是更为健全而普及了。

除 了环保NGO令人兴奋的发展之外,整体上来看,中国共产党的环境治理能力不容乐观。首先,过去数百年来生态破坏的历史包袱仍然沉重,沙尘暴等水土保持工作 恐怕短期内未能见效。其次,毛泽东时期的计划经济有严重的生态后果,或许仍需十馀年的环境投资才能改善,最后,改革开放以来经济成长的代价未全面体现,工 业化与城市化的环境赤字仍在持续累积。即使环保总局有所作为,能否有效达成“边发展、边治理”的目标,仍然值得疑虑。

中国的人均所得超过了 2000美元,与高所得地区仍有相当的发展差距,对一般民众的意识来说,不计代价的发展仍然可能压倒环保主张,因此,持续的增长与内需的提振不可避免地成 为共产党施政的重心,这也将使得全球的能源、木材与粮食生产吃紧,如何实现“永续发展(中共称之为可持续性发展)”的目标,无论对中国国内或全球的生态来 说,都是非常重大的挑战。

(本文摘录自《看守台湾》杂志)



 

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