美利坚邦联的历史

发布: | 发布时间:2012-03-6,星期二 | 阅读:1,947
作者:唐欣伟 (台湾国家安全组研究助理)

在陈水扁总统在其「跨世纪谈话」中提到了「统合」的概念之后,本党主席连战表示,「邦联制」是值得考虑的统合方式,并且在国民党内外引发的热烈的讨论。究竟「邦联」是一种什么样的制度?其历史实践的经验如何?欧洲的瑞士与德意志都施行过邦联制,而在今年七月初,由总统亲自前来访问我国的西非国家塞内加尔,也一度与其邻国甘比亚合组邦联。目前我国最重要的盟友,当世独一无二的超级强权美利坚合众国,更在公元1788年之前采行过这个制度。本文便试着对这个早期的邦联经验作一番简要的叙述。

英人在北美洲的殖民

自从1492年哥伦布登陆西印度群岛之后,滨临大西洋的欧洲各国就先后展开了对美洲的探勘与殖民行动。西班牙人在十六世纪先后击溃了印地安人在中美建立的阿兹特克帝国以及南美的印加帝国,除了葡萄牙人盘据的巴西以外,整个中南美洲以及现在美国领土的南半部,包括佛罗里达、新墨西哥在内的辽阔领土,都在西班牙人的掌握中。至于较为晚进的荷、法、英乃至于瑞典等国,则以北美洲为主要发展区域。

经过一连串竞争后,到了十八世纪,瓜分北美洲东半部的欧洲强国只剩下英、法、西三国。其中同属拉丁民族的法国与西班牙,都在波旁王室的统治之下,经常联手与英国为敌。盎格鲁萨克逊人的殖民地则集中在大西洋的西北岸一带,其北、西两面都是法国殖民地,南面则有西班牙人的殖民地。此外还有许多不同部族的印地安人。北美印地安人尚未发展出像中南美洲那样的帝国,不过却已经有部落,甚至由几个部落共同组成某种类似邦联的组织。位居英、法殖民地之间,由六个部落组成的易洛魁「邦联」,就是一个颇具影响力的团体。

尽管英国殖民地的面积不如法国、西班牙的领地那么广阔,但是其移民的总数却远超过其竞争对手甚多。即使如此,对于这些移民来说,新大陆仍然是地广人稀。再加上当时的交通不便,因此他们分别独立发展,并没有「统合」的需求,和伦敦方面的联系也不很密切。这个时期适逢英国国会权力迅速扩张,从英格兰的角度来看,对于帝国领土内的一切事务,国会都有最高决策权,但是殖民地人民在国会内却没有自己选出的代表,从而母国和北美殖民地间的摩擦日增。不过在爆发内部冲突之前,盎格鲁萨克逊人必须先解决外在的威胁。

除了与印地安人的纠纷之外,法国在北美洲的势力始终构成英国殖民地人民心头的阴影。在十七、十八世纪中,长达一百年的期间,英、法两强为了争夺霸权而爆发了一连串的战争。等到1763年,英国在关键性的「七年战争」中获得全面胜利,使法国在北美遭受重大打击,从而也切断了英属殖民地依赖母国的必要性。英国著名的保守主义政治家威廉‧柏克曾力主让法国继续掌握加拿大,借以巩固英属北美与本土之间的团结,不过没有被决策当局接受。

为了支应与法国长期战争的开销,英格兰政府承担了大笔债务。单单最后一场「七年战争」就耗资超过八千两百万镑,然而殖民地人民却不愿分担。当国会决定向殖民地征税以增加收入之际,双方的对立便日趋激烈。麻塞诸塞议会于1774年邀请其他各殖民地派代表参加「大陆会议」以「商讨各殖民地的现状及因国会某些关于美洲的立法使其陷入及不得不陷入的苦境,并研议决定一切殖民地应行建议的明智与正当的措施,借以重获并确立它们应享民事上与宗教上的权利与自由,且恢复一切良善公民最热烈期望英国与殖民地间的统一与和谐」。

参与大陆会议的十三个states,中文通常译为北美十三州。然而在此处state指涉的乃是一个具有主权的独立自主政治实体,与中国历史上作为地方行政单位的「州」之含意有所不同,因此本文将之译为「邦」。

「大陆会议」并不是北美十三邦第一次试图采取联合行动。早在1754年,二十五名来自新英格兰的纽约、宾夕法尼亚与马里兰的代表举行了「亚尔巴尼会议」,经过长久的辩论后,认为有必要组成某种型式的同盟,并采纳了富兰克林所提出的一项计划(The Albany Plan of Union)。该计划分为24条,规定设置一位由英王任命与支持的行政首长以及一个由各殖民地议会大致依照人口与财力比例选出的大议会。大议会代表共四十八人,有权管辖印地安人事务、召募一支陆海军、建筑砲台、制定法律并征收执行政策所必须的租税。不过行政首长或英王对该议会的决议有否决权。由于此际各殖民地的地方性仍十分强烈,不愿意让渡自己的权力,再加上他们担心这样的组织会增加自身的军费支出,因此没有批准这项计划。这个会议的失败表明了殖民地人民想要继续依靠母国支付国防费用,自己却不愿分摊的心态,后来英国便改采较为强硬的措施,加剧了双方的对立。

尽管大陆会议召开的目的是要「恢复英国与殖民地间的统一与和谐」,而且当时多数殖民地人民并没有脱离英国独立的意图,但是会议本身却被急进派人士所掌控,效忠英王的乔治亚拒绝派遣代表与会。温和派人士提案设置一位由英王任命的总主席以及一个议会,后者由各殖民地议会选出,每三年改选一次。伦敦的国会有权否决该议会通过的法案,而国会所通过有关殖民地事务的法案亦得由该议会加以否决。不过这项提案被急进派人士所推翻。后者更进一步通过一项「合同协定」,要求「不输入或消费英国货品,也不输出货物到英国」。虽然大陆会议本身只是一个法外团体而没有真正的立法权,但是急进派人士却认定这项禁止贸易的规定有权拘束殖民地的所有人民,包括反对者在内。他们要求在每一市镇设立「安全与纠察」委员会,负责抵制违反这项规定的人,并指责他们为「美利坚自由之敌」。该委员会也有权没收并出售一切输入的违禁品。商人们对此大力反对,温和派人士也在纽约和康乃迪克集会抗议,然而皆无济于事。与美洲有贸易往来的英国商人也向政府请愿,要求伦敦当局对北美殖民地改采温和的手段,不过英国政府认为殖民地的行径已经等于叛变,必须使用武力镇压。大西洋两岸的强硬派分别得势,战争遂无可避免。

独立战争与邦联的形成

1775年5月10日,第二次大陆会议在费城召开。这时急进派已经在会议中居多数,不过温和派的势力仍在,因此每一项重要决议都仅以些微多数通过。这次会议的重要决定包括三个层面:在军事方面,组织一支军队,并以华盛顿为总司令,鼓励武装民船从事私掠;在外交方面,争取印地安人以及欧陆反英国家的支持;在其他全体一致性的事务方面,要求建立一系列的货币与信用制度、创办全国性邮政并严格执行「合同协定」。于是各殖民地之间的「政治统合」便随着对母国的分离主义的浪潮而逐步萌芽。

虽然大陆会议已经取得类似决策机构的地位,然而十三邦彼此间的纠纷以及对大陆会议的嫉视并未消失。大陆会议以及各邦分别发行纸币,并造成严重的通货膨胀。与此同时,他们还要面对英国的武力镇压。幸运的是,英国在欧陆的宿敌纷纷趁机报复,其中尤以法国对北美十三邦的援助最有价值。早在1775年11月法国便与大陆会议秘密接触,随后并私运武器接济北美人士。不过法国明白表示只会和「独立的」北美殖民地结盟,倘若后者不独立,连进行双边贸易都成问题。即使在1776年7月4日独立宣言发表后,法国仍保持低调,直到次年10月美军取得了重大胜利,巴黎才公开表态加以支持,并于1778年与之签订条约,承认美利坚独立、给予贸易特权和一般盟国的待遇。有趣的是,对独立战争做出重大贡献的法国民族英雄拉法叶,后来还被法国海军用来当作新式巡防舰的名称,并且直到二十一世纪都还占据法国与台湾报纸的重要版面。

为了因应独立战争的需要,各邦必须加强整合,于是在1776年开始草拟建立某种中央组织的文件。由于各邦方才试图摆脱英国政府的控制,因此不想另外建立一个强大的中央政府来束缚自己,再加上各邦之间对于西部土地的开发也有争议,所以直到1778年7月9日,大陆会议才通过「邦联条款」,而马里兰甚至等到1781年才批准该条款。也正是在这一年,美军于约克镇一役中取得决定性胜利,迫使英军主力投降,独立战争也告一段落。到了1783年,英美双方正式签订巴黎和约,英国正式承认了美利坚的独立。

由于受到中央集权的实际客观需要以及与各邦维持独立自主地位的主观愿望这两种相反驱力的激荡,美利坚邦联的诞生及其运作同样问题重重。十三邦人民为了组织新政府的问题而分裂为急进与保守两派,前者多来为来自腹地与人口稠密地区的农人,而后者则以沿海地区的商人或大地主为主。前者只想组成一个松散的同盟而让各邦自主,后者则赞成建立高度中央集权的政府。最后前者在大陆会议中的势力压过后者,于是乃有1777年邦联条款(The Articles of Confederation)的诞生。

从邦联到联邦

这个由十三邦代表制定的十三条邦联条款,似乎反映出当年的北美人士对特定数字没有什么忌讳。按照该条款规定,美利坚邦联乃是一个主权国家的联盟,设有一个邦联会议 (Congress),由各邦每年选出代表组成,其中各邦的权力平等。邦联会议拥有宣战、媾和、派遣及接受外交代表、缔约、律定邦联或各邦货币的价值、借债与发行债券、征集军队、建立海军、管理印地安人事务、制订度量衡以及设置邮务机构的权力,但是无权课税或管理商业。邦联条款非经国会同意不得修订,修订后仍须得到各邦批准。任何重要措施必须获得九个邦的同意方可施行。当邦联会议可以选出一个十三人委员会(各邦代表一名),于邦联会议休会期间代行其职权。这样的一个邦联,甚至比1754年亚尔巴尼计划所拟建的组织更为松散而缺乏权力。

邦联条款允许每一邦都维持其独立主权,而且在邦联运作的时代,多数人民对于各邦(例如宾夕法尼亚或马里兰)的认同仍旧强过对整体的认同。

历经波折而在战争中成立的美利坚邦联,存有许多弱点。各邦之间为了边界问题争论不休,宾夕法尼亚与佛蒙特甚至为此爆发武装冲突。许多分子邦迳行与欧洲国家或印地安人进行谈判,乔治亚更自行与印地安人作战。各邦对于外国人归化的规定也不一致,因此许多外国移民便在规定较宽松的邦内取得能在整个邦联都能适用的公民权,使得较严苛的移民法律成为具文。

在独立战争期间,北美经济受到很大的打击,然而为了因应战争的庞大开销所大量发行的纸币,引发了前述的严重通货膨胀。由于各邦之间对于财金问题的看法也不一致,使得内部的冲突更为剧烈。在这样的困局之下,美利坚仍能击败当年首屈一指的强权英国,不能不说是一项难能可贵的成就。在正式取得独立之后,邦联会议还先后于1785年与1787年通过了处理西北土地问题的法案,成功地化解了原先存在于各邦之间的纷争,并且替未来美国的发展奠下良好的基础。

然而在战争结束之后,原本为了对抗英国而组成的美、法、西同盟关系立刻恶化。法国要求美利坚归还革命期间所欠的款项,而西班牙则控制了密西西比河,限制了西部的经济发展。英国拒绝撤出驻扎在北美的军队,也不肯与邦联签订商务条约,造成很大的打击。这三个仍在北美拥有广大领土的欧洲强国又分别与印地安人往来,使得年轻的邦联倍感威胁。美利坚商船在地中海还经常受到北非海盗的威胁。部分商人为了能够平安做生意,甚至伪造英国的证件以求得保护。邦联会议想与英国政府交涉,但是伦敦方面却表示「不知道该派一位驻美大使,还是十三位大使」。

被欧洲各国敌视的美利坚邦联,经济持续恶化。各邦政府纷纷实施以邻为壑的政策,自行发行各色各样成色不足的硬币,设置包括高额关税与货物过境税在内的各种贸易壁垒,甚至邦法院在裁断涉及两邦以上人民的商务案件时,也往往偏袒自己人。

恶劣的经济情势造成人民的强烈不满,暴乱四起。早在1783年时便有一群士兵向起初设在费城的邦联会议索讨回乡旅费。邦联会议要求所在地的宾夕法尼亚政府提供保护不成,被迫逃到普林斯顿学院中躲避。后来这个自己没有征税权力,向各邦请款又没有多大成效的邦联会议,只好迁到纽约落脚。1786年起于麻塞诸塞,由退伍军官谢兹所领导的著名叛变,打着要求减轻赋税与债务的旗号,更对士绅阶层人士的心理造成重大冲击。

在这种情形之下,这个原本被杰佛逊称为「最佳政府」的邦联,终于失去了人们的信赖。华盛顿在1785年时就曾表示政府已经运转不灵。汉米尔顿等主张加强中央政府权限的精英人士多方奔走,终于促成了1787年的费城制宪会议,由各邦重新选派代表制定新宪法。经过激烈的争论之后,终于完成了美国宪法草案,并且在1788年得到九个邦的批准而生效。在1789年,依据行政、立法、司法三权分立且相互制衡原则所建构的联邦政府正式成立,北美人民早期的邦联制实验也随着告终。

(本文载于历史月刊第166期, 90.11.05,页68-73)



 

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