张维迎:什么是好政策?

发布: | 发布时间:2020-12-28,星期一 | 阅读:56

文 | 张维迎,转自 辛庄课堂

我们每个人的决策、行为方式、福利水平都受到政府政策的影响。经常听到的一种说法是:上面的政策是好的,但被下面执行歪了!这就提出了一个问题:如果一个政策被认为是好的,但是执行效果总是不好的话,问题究竟出在哪里?我们用什么标准评判来评判政策的好坏?

经济学家如何评价政策的好坏

在这个问题上,普通人与经济学家之间可能有很多的分歧。普通人评价政策常常是基于政策所追求的目标,也就是政策的目的是善的还是恶的。尽管不同的人有不同的善恶标准,但就政策的目标而言,大部分人的标准还是容易达成一致的。比如说,政府出台一个政策,目标是缩小贫富差距,实现共同富裕,大家说是好政策;普遍增加工资,改善民生,是好政策;提高全民福利,建立和谐社会,是好政策;增加就业机会是好政策;保护弱势群体是好政策;控制物价、房价是好政策;保护生态环境、减少污染是好政策;如此等等。

经济学家怎么评价政策?经济学家评价政策时,首先我们承认对政策目标的价值判断本身,经济学家并没有更多的发言权;他唯一的发言权跟普通人一样,就是作为一个公民个体的喜好。比如说,如果一个社会的多数人偏好平均主义,喜欢过愚昧落后的生活,经济学家也没有什么好说的。

经济学家评价政策的第一个标准是政策的结果是与政策的目标相一致还是相反。我们说一个政策是坏的,不是说经济学家作为个人不喜欢这个政策的目标,而是它的结果与政策制定者的目标不一致甚至相反。比如说经济学家说最低工资和限制雇工自由的政策不好,不是说经济学家认为劳工的利益不应该受到保护,而是因为经济学理论和经验事实证明,这些政策会减少就业机会,增加失业,尤其对年轻人和低技能者最不利。保护劳工利益的最好办法是雇主之间的竞争,过去几年里家庭保姆工资的大幅度上涨就证明了这一点。再比如,经济学家说高税收政策不好,是因为它抑制了人们工作的积极性,不利于创业和创新,阻碍了经济发展。经济学家说用扩张性的货币政策刺激经济不好,是因为它诱惑企业家做错误的投资决策,导致产业结构的扭曲,最后一定会带来经济衰退,甚至严重的经济危机。经济学家说计划经济不好,不是说它的目标不善,而是说它根本不具有可行性。

经济学评价政策的第二个标准是,为了达到同样的目标,是不是有成本更低、效率更高的替代方案。比如说北京市想控制汽车的保有量,现在用摇号的办法,每月发放2万个号,这个目标是能够实现的。但问题是,如果用拍卖牌照或城区收取通行费的办法,是不是更好一些?即使从公平的角度讲,把牌照拍卖所得用于补贴公共交通是不是对低收入阶层更有利?摇号的办法不能将有限的汽车增量资源分配给最需要汽车的人和企业,必将限制人才和资金的流入,不利于北京经济的发展,还可能带来腐败行为。所以,很难说它是一个好政策。

经济学家评价政策的第三个标准是,政府的政策是否与“消费者主权”相一致。这是著名经济学家米塞斯提出的一个标准。市场经济的一个基本原则是,消费者是真正的老板,一种产品是否有价值及其价值的大小应该由消费者说了算,而不是生产者或其他什么人(包括经济学家)说了算,企业家的决策一定要基于对消费者的支付决策的预期。这样看来,政府对某些产业的人为限制或鼓励很难说是一个好政策。为什么?因为它违反了“消费者主权”原则。这些所谓的“产业政策”不是鼓励企业家理解消费者的偏好,按照自己对技术和市场的预期制定投资决策和生产决策,而是鼓励企业家根据政府官员的偏好来决定投资和生产,甚至导致严重的寻租行为。

限制自由竞争的政策不是好政策

接下来,我想谈一下为什么有些政策的目标非常善良,但是执行结果很不理想,而且常常与其目标不一致?用经济学的术语讲,就是政策不满足激励相容约束。社会当中每个利益主体都有自己的利益、偏好和私人信息,每个人在追求自己利益的时候都在主动而理性地“利用”政策,而不是在被动地“执行”政策,而我们的政策制定者往往假定,受政策影响的人是被动的,只要有了政策他们就不得不按照政策制定者的意图去做。以最低工资法为例,最低工资法想保护低收入的劳动者,守法的企业当然会执行,但是他们仍然可以合法地减少雇员,政府并不能强制企业雇多少人,原来可能雇一千人现在只雇五百人,一些在没有最低工资法时本来可以找到工作的人现在找不到工作了,最后真正受害的是政策本来想保护的最低收入阶层。制定满足激励相容约束的政策需要政府掌握许多信息,但现实中,这些信息分散在每个人脑子里,政府虽然有制定政策的权力,但很难掌握为使政策得到预期效果所必须的信息。

我的一个基本结论是,自由竞争的、没有政府强制干预的政策应该是最好的政策。从这个角度讲,任何限制了企业家精神、阻碍企业家创业和创新的政策都不是好政策,因为经济的增长靠得是企业家的判断力、冒险精神和创新精神,如果政策对企业家创新精神进行抑制,一定会损害创新和经济增长。任何限制自由竞争、维护政府和国有部门垄断的政策,特别是像我们国家许多限制民营企业自由进入的政策,都不是好政策。

我要特别强调一下,我讲的市场的逻辑,即每个人要幸福首先要使别人幸福,前提是自由竞争。自由竞争对市场逻辑的运作是非常关键的,如果没有自由竞争,你自己幸福就不需要别人幸福。过去有句话讲“匠人要发,做起就塌”,意思是房子塌得越快,匠人的生意就越多。这里的前提是没有竞争。如果有竞争,你做起就塌,以后你就没有生意了。任何对不同所有制企业进行歧视性对待的政策都不是好政策,因为受特权保护的企业免于竞争压力,不给消费者创造价值也能赚钱,他们赚的“利润”不是企业家利润,而是来自或明或暗的财政补贴,或者是经济学上讲的消费者剩余的转移。

任何诱导企业家寻租的政策都不是好政策。歧视性产业政策就是诱导企业家寻租的政策。很多人包括一些美国人、海外人士赞扬中国的产业政策,其实中国产业政策成功的并不多。产业政策前提是政府官员比企业家更明白未来发展方向是什么,包括对消费者偏好的变化,技术的走向等等,政府更有判断力。这个假设完全不成立。政府官员既不比企业家更有远见,也不比企业家更大公无私。事实上,产业政策经常变成了寻租政策,也就是说政府官员利用产业政策分配资金,企业家怎么跟政府搞好关系,怎么编制可行的方案然后获得政府的补贴。包括新能源政策,有些企业申请到几千万元甚至上亿的政府补贴,但拿到钱后并没有真正从事新能源产业。

任何变化无常的政策都不是好政策。企业家的决策基于对未来的预测,政策的多变性必然导致企业家预期的紊乱,投资行为的短期化和资源的掠夺性开发,创新精神的萎缩;导致企业不重视声誉,造成假冒伪劣泛滥和坑蒙拐骗盛行。

为什么不好的政策会泛滥?

我们现在要问一个问题,为什么这么多坏的政策会泛滥?我想大致两个原因,一个是无知,一个是利益。人类其实很无知,但更大麻烦是许多人不知道或不承认自己的“无知”。这就是哈耶克讲的“致命的自负”。老子说“不知知,病也”,表达的是同样的意思。基于无知或者错误知识的政策比比皆是。比如计划经济最初就是由无知或坏知识导致的坏政策,计划经济追求的目标很高尚,但是因为我们无知,不知道经济究竟怎么运作,我们以为政府官员可以掌握所有必要的信息制定出一个有效的资源配置计划,以为每个人都会自觉自愿地执行政府制定的计划。这也可以解释为什么很多政治家、政府官员通常不太喜欢经济学——我指的是真正的经济学,因为没有人愿意承认自己很傻!当然,无知不仅发生在普通人和政府官员身上,也发生在知识分子身上,包括经济学家。从上世纪30年代开始的几十年间,不少“经济学泰斗”是计划经济的忠实信徒。爱因斯坦也是计划经济的拥趸!他认为,按“需要”生产比按“利润”生产好!

坏政策泛滥的第二个原因是既得利益。基于利益的坏政策,也就是从自己的既得利益出发制定的政策,也比比皆是。贸易保护政策就是一个典型的例子,一些受到竞争威胁的企业和工人为了保护自身的利益,总是用各种手段说服政府限制贸易自由。当然,追求利益本身不是问题,问题是按照市场的规则你追求个人利益必须要为别人创造价值。我讲的基于利益的坏政策是指这些政策导致的后果不是通过为别人创造价值获得收益,而是用牺牲别人利益的办法获得自己的收入,所以是坏政策。贸易主义保护政策就是让众多的消费者补贴少数生产者(以及这些企业的工人)。

更麻烦的是,现实中,基于无知的坏政策和基于利益的坏政策是互补的,相互强化。很多情况下既得利益总是披着冠冕堂皇的理论外衣,如贸易保护主义总是披着保护民族工业的外衣。一方面,因为为私利难以启齿,既得利益者最有积极性寻找保护其既得利益的理论依据;另一方面,生产错误知识的学者也总是乐于服务这个市场。凯恩斯主义政策就是无知和利益的集合体。不可否认,一些人是真诚地相信凯恩斯主义的。

凯恩斯主义经济学本来是研究短期经济波动的理论(尽管不正确),现在竟然变成了经济发展和转型的理论,成了制定国家发展规划的理论依据。按照凯恩斯主义经济学,经济增长来自总需求,总需求来自消费、投资、净出口“三架马车”。这样,政府花钱越多,GDP增加越快;生产本来是为了消费,但是现在我们是为了GDP而创造消费;投资本来是为了提高效率,增加未来的供给,但现在投资是为了增加总需求,有没有效率没关系;贸易本来是为了提高交易各方的利益,在全球范围的分工下所有国家都得到好处,但现在贸易变成了增加总需求的手段,只有出口大于进口才提高GDP,所以贸易保护主义政策就在这里找到了理论依据。真是荒唐至极!

凯恩斯主义政策的利益驱动在哪里?

首先我们看为什么政治家喜欢凯恩斯主义?两个原因:第一,凯恩斯主义政策使政府可以大把地花钱,花钱总是令政府官员惬意的事情;第二,政治家通常只关注短期目标,因为我们知道,不像过去皇帝要考虑子子孙孙的江山社稷,在现在的民主体制下,当政者只考虑本届政府任期内的事情。凯恩斯主义经济学为政府追求短期利益提供了借口。企业家为什么喜欢凯恩斯主义?因为很多企业家自己犯了错以后不愿意忍受痛苦,希望政府降低利率、多发票子把自己从破产的边缘解救出来。企业家总是喜欢宽松的货币政策,不喜欢紧缩的货币政策。经济学家为什么喜欢凯恩斯主义?因为凯恩斯主义为经济学创造了很多就业机会,使政府成为消费劣质经济学的巨大市场。普通大众为什么喜欢凯恩斯主义?因为普通大众喜欢吃免费午餐,以为政府用信贷支付工资和福利是没有成本的。凯恩斯主义告诉人们,市场失败了,需要政府纠正市场的失败,很合大众口味。

既得利益是非常非常强大的,很多既得利益都披着国家利益、民族利益的外衣。既得利益者可以利用民族主义的情绪实现自己的目标,因为民族主义有很深的心理学基础,一打着民族主义的旗号,就占领了道德制高点,其实背后掩盖起来的是利益。很多老百姓变成既得利益者的人质,真理由此变得非常脆弱,因为真理往往掌握在没有政治权力的少数人手里。

中国的未来很大程度取决于我们的理念,我们相信什么,不相信什么,因为我们有什么样的政策很大程度上取决于我们的理念。如果我们相信市场经济,我们的未来就会很好;反之,如果我们对市场越来越怀疑,对企业家精神越来越不信任,对行政干预越来越迷恋,中国经济的前景就不会好。

(本文摘自作者“好政策与坏政策”一文。原文见:张维迎:《市场的逻辑》,理想国/西北大学出版社2019年第三版。本次发表时,作者做了适当的文字删改。)


来源:学人Scholar



 

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