美国反补贴新规,中国制造业如何应对?

发布: | 发布时间:2020-03-30,星期一 | 阅读:42

作者:曾磊

2020年2月10日,美国贸易代表办公室(USTR)宣布,将包括印度、越南、泰国在内的一批国家从适用美国反补贴法给予发展中国家和最不发达国家的特殊待遇的名单中移出,纳入发达国家范围。这则新闻曾在国内媒体掀起短暂的关注,但大部分的报道焦点仅局限于新规则对中国权益的直接损害。作者认为,新规对中国的直接影响固然是明显的,但新规可能造成的更广泛深远的间接影响更值得我们警觉。

新规动了谁的奶酪?

美国是WTO成员国,美国的对外贸易法律应符合WTO协议的规定。根据WTO《补贴与反补贴措施协议》,未达到发达国家地位的WTO成员在反补贴措施方面应享受特殊待遇。具体来说,非发达国家成员在“微量补贴”(de minimis subsidies)和“可忽略进口数量”(negligible import volumes)方面应适用更宽松的标准:

微量补贴标准,是指进口产品受补贴金额占该产品进口估价的比例。来自发达国家的进口产品适用的微量补贴标准是不超过1%,而来自发展中国家和最不发达国家的进口产品适用的标准分别是不超过2%和3%;

可忽略进口数量标准,是指来自一个被调查国的产品的进口数量占反补贴调查国同类产品的进口总量的比例。来自发达国家的进口产品适用的可忽略进口数量标准是不超过3%,而来自发展中国家和最不发达国家的进口产品适用的标准是不超过4%。但是,如果所有进口量占比低于3%的发达国家的产品的合计进口量占比超过了7%,则这些产品的进口量都不再被视为可忽略的,而来自发展中国家或最不发达国家的“可忽略”产品的合计进口量占比只有超过了9%才不再符合可忽略的标准。

“微量补贴”和“可忽略进口数量”标准有什么意义呢?根据《补贴与反补贴措施协议》第11.9条,一旦发现来自被调查国的产品符合微量补贴或可忽略进口数量标准,调查机关必须立即终止对来自该被调查国的产品的反补贴调查。

《补贴与反补贴措施协议》被吸收纳入美国法律。为了实施该协议,美国《1930年关税法》授权贸易代表指定适用反补贴特殊标准的国家。1998年6月2日,美国贸易代表发布了一份“临时最终规则”(interim final rule),列明了在美国反补贴程序中适用特殊微量补贴和可忽略进口数量标准的WTO成员国。

本次新规是美国贸易代表对1998年清单的修改,具体就是调整了发展中国家和最不发达国家的清单。

先说说最不发达国家的清单。新规采纳了联合国2019年公布的最不发达国家清单,并且还增加了几个人均国民中收入(GNI)低于1000美元的国家,例如肯尼亚、巴基斯坦、津巴布韦等。

对于哪些国家可以按照发展中国家的身份享受微量补贴特殊标准,美国贸易代表考虑了以下三个因素:

该国的人均国民总收入(GNI);

该国在世界贸易中的份额;

其他因素,例如在国际经济组织中的成员身份

首先,美国贸易代表参考了世界银行关于“高收入国家”的划分标准,将人均国民总收入低于12375美元的国家都划入发展中国家。而1998年规则的划分门槛是9386美元。

第二个也是最重要的因素是一个国家在世界贸易中的份额。如果一个国家在世界贸易中占有“重大的”份额,则美国贸易代表可不给予该国“微量补贴”特殊待遇。在1998年的规则中,重大份额的标准是2%以上。在新规中,重大份额的标准被大幅度调低到0.5%。根据新的标准,以下国家在世界贸易中占有重大份额,因此被视为发达国家,不再享受微量补贴特殊待遇:巴西、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南。

如果一个国家是或者正在申请加入发达国家间的经济组织,则也被新规排除出发展中国家名单。因此,欧盟成员保加利亚、罗马尼亚,OECD成员哥伦比亚和哥斯达黎加,G20成员阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚、南非都受到排除。此外,如果一个国家自认为本国是发达国家,或者在加入WTO时并没有声明本国是发展中国家,则美国贸易代表这次也将其视为发达国家。阿尔巴尼亚、亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯、摩尔多瓦、黑山、北马其顿和乌克兰以这条理由被列为发达国家。

公告特别指出,本次修改仅适用于反补贴措施,不影响被列明的国家在美国其他法律中的权利或义务。

中国在1998年规则发布时还未加入WTO,因此不能享受反补贴特殊待遇。本次新规也没有将中国列为发展中国家。笔者认为,中国在世界贸易中的巨大份额很可能是主要原因。可见,中国从来没有享受发展中国家本可享受的反补贴特殊优待。

对中国有什么影响

对于这次被排除的发展中国家来说,负面后果是很明显的。首先,一旦被提起反补贴调查,原产于这些国家的商品更容易被美国最终裁定存在可制裁的补贴情形并征收反补贴税。案例表明,是否征收反补贴税,定案的关键往往在毫厘之间。例如,在2013年的美国对来自泰国的冷冻暖水虾的反补贴案中,泰国有两家出口企业在初步裁定中被认定存在2.09%的补贴并被实施临时措施,但在最终裁定中,这两家企业的补贴比例被认定为1.41%从而免遭反补贴税。

其次,即使最终没有被裁定存在补贴,被调查的商品也将承受临时反补贴措施(包括缴纳相当于预估反补贴税的现金保证金、中止清关等)直到调查程序结束为止(临时措施从初步裁定公布之日起实施,而初步裁定公布之日至最终裁定作出之日至少有120天期限)。适用的微量补贴标准被降低,提前终止调查的可能性自然也被大大降低了。换句话说,反补贴调查程序本身更容易被用作阻碍这些国家的商品进入美国的手段。

中国没能根据1998年规则享受发展中国家待遇,这次新规也没有给予中国这项待遇。看起来似乎中国的利益在新旧规则中都一样。果真如此吗?细看本次被调整的国家清单,就会发现其中夹杂了不少中国对外投资的热门目的地。例如,对照中国商务部《2018年度中国对外直接投资统计公报》以及截至2019年11月的统计,印度尼西亚、马来西亚、越南位列2018年中国对外直接投资流量前20名,泰国、哈萨克斯坦属于2019年中国对外投资十大目的地,巴西是中国在南美洲的主要投资目的地,南非是中国在非洲的主要投资目的地。众所周知,中国制造业企业近年到发展中国家投资,主要目的之一就是在当地生产再出口美国,以利用美国给予这些国家的优惠贸易政策(如普惠制、自由贸易协定等)或者规避美国针对中国产品的惩罚性关税。这些国家享受的美国反补贴特殊待遇被取消后,中资企业在这些国家生产的产品也将适用与中国产品所遭受的同等严苛的反补贴审查标准,也就是说在这些国家生产并不能降低产品遭受美国反补贴调查的风险。

美国围堵中国出口的组合拳

本次反补贴规则的修改仅仅是美国应对中国商品出口份额扩大的最新举措之一。实际上,近年来美国为了遏制中国商品出口美国、减少贸易逆差,在贸易管制的多个维度频频出招,堪称“组合拳”。

中国商品一直是美国反倾销、反补贴调查的“常客”,这早已不是秘密。在反倾销、反补贴调查中,一旦被调查的商品被初步裁定存在倾销或补贴情形,美国商务部会对未清关的被调查商品实施临时措施。临时措施一般分为征收临时反倾销或反补贴税和提供担保。长久以来,担保可以由进口商选择现金保证金、保函或者其他形式。但是,为了更严格执行反倾销、反补贴措施,美国商务部于2011年11月起要求担保必须采取现金保证金的形式。此举意在令美国进口商从临时裁定作出之日起就直接承受反倾销或反补贴的后果,更有效地限制被调查商品的进口。

作为反倾销、反补贴的配套机制,美国商务部还有权对来自被调查国以外的其他国家的同类商品开展反规避(anticircumvention)调查,防止出口厂商绕道第三国出口美国从而规避反倾销或反补贴措施;一旦被认定存在规避,则被调查的厂商从第三国出口美国的同类商品也将适用同等的反倾销或反补贴税。传统上,反规避调查仅针对特定的厂商,反规避措施也仅适用于该厂商在第三国生产的相关商品。但是,近年来商务部有逐渐增加针对特定商品的全国性反规避调查的趋势,反规避措施也可适用于被调查的第三国所有厂商的特定商品对美国的出口。

美国海关及边境保护局(the Customs and Border Protection,简称“CBP”)的反规避职能也被加强。CBP是美国进口商品原产地规则的主要执行机关。通过认定进口商品的原产地,CBP原本就有一定程度的反规避职能(例如,甲国的商品通过乙国转出口美国,CBP可以认定该进口商品的原产地是甲国而非乙国,进而对该商品征收与甲国直接出口的商品同等的反倾销税)。2016年2月24日,美国《2015年贸易便利及贸易执法法》经特朗普总统签署后生效。该法强化了CBP及其他相关部门执行海关和贸易法律法规的权力。其中,CBP被特别授权根据利益相关方或其他联邦政府机构的请求对涉嫌规避美国反倾销或反补贴措施的案件进行调查。迄今,CBP一共对12起反规避调查作出最终裁定,其中11起涉及原产于中国的商品。在涉及中国商品的案例中,10起被CBP裁定存在规避行为(evasion)。通过第三国转出口美国,是CBP重点关照的规避行为。

除了强化反倾销和反补贴立法和执法外,美国还对一些中国对外投资的重要目的地国家进行敲打。泰国是中国制造业青睐的投资目的地之一,其中一个重要原因是泰国是美国普惠制的受益国,泰国出口美国的绝大多数商品可享受零关税待遇。最近,泰国的优惠地位遭受重大打击。2019年10月25日,美国贸易代表办公室宣布,由于泰国未能采取措施保障泰国劳工享有受国际认可的权益,例如结社自由和集体磋商的权利,美国总统决定于六个月后(即自2020年4月25日起)暂停三分之一的泰国商品的GSP待遇,涉及金属五金件、家具、机器零部件等上百个税则号的商品,按2018年的货值计算相当于44亿美元。同时,泰国的全部海鲜产品被永久撤销免税待遇。

2019年5月28日,美国财政部发布了《关于美国主要贸易伙伴的宏观经济和外汇政策的报告》,将新加坡、马拉西亚、越南列为货币操纵观察名单。根据美国财政部的标准,符合以下全部三个条件的国家将被认定为货币操纵国,符合其中任何两个条件的国家将被列入观察名单:与美国的贸易顺差达到200亿美元;经常项目盈余至少占国内生产总值的2%;在任一年度的六个月期间内对货币进行持续且单向的干预且金额达到国内生产总值的2%。上述三个东盟国家被列入观察名单的共同原因是与美国的贸易顺差和经常项目盈余超标。泰国的经常项目盈余长期维持在国内生产总值的2%以上,本次仅仅由于与美国的贸易顺差未达200亿美元而暂时逃过一劫。不过,美国统计局2020年1月初公布的数据显示,截至2019年11月,泰国在连续12个月内的贸易顺差已达到200.5亿美元。如果这一趋势持续,泰国被列入观察名单只是时间问题。可以想见,随着中国制造业投资的增长,东盟国家对美国出口也将大概率持续增长,东盟国家被美国列入货币操作观察名单甚至被指定为货币操作国的风险也将有增无减。一旦被指定为货币操纵国,美国更严厉的贸易制裁将接踵而至。

尽管大部分东盟国家都将来自中国的产业投资视为提升本国经济的最重要资源之一,但迫于美国的压力,一些与美国诉求相呼应的举措也不时见诸报端。2019年6月9日,越南官方宣布,查获了一批伪造的越南原产地证书和非法的转运活动。这些假冒证书和转运活动的被怀疑用于帮助中国产品规避美国的高额惩罚性关税,涉及农产品、纺织品、钢材等品类。2018年8月,泰国海关代表访问美国海关时承诺,将与美国海关加强合作,采取措施确保其他国家生产的商品不会借道泰国或在泰国简单加工后出口从而规避美国的特别关税。

中国企业的应对策略

中国早已成为美国一些政客眼中最具威胁的贸易竞争对手。因此,美国这次反补贴规则的调整,可谓是“项庄舞剑,意在沛公”,真正的意图很可能仍然是遏制中国企业转产其他发展中国家以规避美国贸易管制措施的实践。这是组合拳的最新一招。

中国企业应怎样应对呢?因噎废食、放弃海外投资是不可取的,因为这样做既不符合供应链全球化的趋势,更不利于中国的产业升级。那么唯一的选择只能是更加谨慎的投资决策和更加精细的运营管理。就这次美国反补贴新规而言,投资者可以参考以下思路:

如果还没有选定投资目的地,则可以扩大选择范围,避开已经那些直接受影响的投资目的地;

如果已经或者即将在某个受影响的国家设厂生产,则建议(1)合理制定对美国的出口价格以降低触发美国调查的概率,(2)在日常运营过程中制作和保存生产、财务、法律等可以证明出口价格合理性的全套文件以备应诉,(3)拓展在产地国和其他国家的市场以减轻在遭受美国反补贴措施后的损害。

如果以上的策略稍显被动,那么有条件的企业还可以考虑更积极的跨境整合。2013年,A股上市公司安泰科技股份有限公司在泰国投资设立了“安泰钢研金刚石工具(泰国)有限公司”,用于生产超硬金刚石工具。公司公告,在泰国投资生产的目的是“规避美国反倾销风险和专门服务美国市场”。2015年,泰国工厂建成投产并开始向美国出口产品。美国市场是安泰金刚石工具产品持续保持稳定增长的主导性市场,在全球销售额中的占比超过45%。美国公司SANC Materials LLC. 是安泰超硬常规金刚石工具在美国市场的最主要销售渠道,也是目前泰国工厂常规金刚石工具的唯一客户。2017年,泰国工厂邀请SANC Materials LLC.公司对工厂增资14,578.6 万泰铢(约合 2,803 万元人民币),持股30%,泰国工厂成为中美合资企业。合资后,泰国工厂对美国的出口继续增长。泰国工厂的产能在2018年已达极限,迫切需要扩充产能,以满足市场需求。2019年2月,安泰科技公告,决定对泰国项目增资3903.46万元以扩大产能。

从目前的情况看,安泰科技的投资策略取得了较好的效果,不仅保住了美国市场甚至还有所增长,而美国客户的入股有助于在日后万一遭到美国反倾销或反补贴调查时争取豁免。

安泰科技的实践对有意在第三国生产并出口美国的中国制造业企业是否有所启发呢?

(本文仅代表作者本人观点)


来源:FT中文网


 

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