冰冻三尺非一日之寒:为什么美国要退出万国邮联

发布: | 发布时间:2018-10-23,星期二 | 阅读:379

上个星期三,特朗普总统通过白宫新闻秘书宣布,他同意美国国务院的建议,在万国邮政联盟(UPU)未能就国际邮件采用合理的终端费情况下,尽快采用美国自行制定的终端费,最迟不得晚于2020年1月1日。同时按照万国邮联宪章的规定,启动一年后退出该组织的程序。

19世纪中期,世界许多国家都建立了自己的邮政系统。随着国际交往的增加,跨国邮政业务也越来越多,但是各国发行自己的邮票,给跨境邮递带来许多不便,一些国家订立双边协议,但是信件跨越多国仍然是一个难题。美国于1863年率先倡议建立解决跨境邮政问题的国际机构,在巴黎召开有15个欧美国家出席的国际会议。直到1874年,美国、埃及和19个欧洲国家在瑞士伯尔尼成立了邮政总联盟(General Postal Union),四年后改名为万国邮政联盟(Universal Postal Union),简称万国邮联(UPU)。1946年建立联合国,万国邮联就成为联合国的一个专门机构,现在它的成员已经有192个。

万国邮联建立初期,邮联内部各成员国接受相互之间的国际信件,各国的国际邮资大体相同,各自保留收取的国际邮费,免除了跨境邮递的难题。但是随着时间的推移,进入20世纪,进出一国的国际邮件数量不均衡暴露了新的问题。例如在1906年罗马举行的邮联大会上意大利代表指出,该国邮局每年递送325000份外国报章杂志,而往外寄送的几乎为零,国际邮联的免费互寄对意大利不公。

当年意大利的不满一直被拖延到二战之后,尤其是非殖民化诞生了许多新的主权国家,它们接受的国际邮件大大超过寄出的数量,当它们加入邮联后,邮联大会于1969年制定了“终端费”制度,即各国都把收取的国际邮资的一部分与接收邮件的国家分享。并且将成员国分为发达国家和发展中国家,邮资分享的比例向发展中国家倾斜。

这种做法在最近20年产生了预期不到的问题,尤其是电子商务的急速发展,使得享受优惠终端费的廉价商品大国,向美国寄送大量的小件包裹,造成了美国邮政的亏损和民营快递公司的财务困境。美国自1999年国际邮联北京大会以来,持续提出终端费的改革建议,但是因为国际邮联一国一票的决策机制,使得改革步履艰难。

现在,美国本土制造商将一磅重的包裹用优先递送(Priority Mail)邮包从洛杉矶寄送到纽约的客户,费用在7-9美元之间,类似的包裹如果是从中国寄过来,同样要通过邮政从洛杉矶寄到纽约,但是美国邮政局只能够收到2.50美元的终端费。按照国际邮联规定的2公斤(4.4磅)的包裹,中国寄来的话,它付给美国邮政局5美元,但是美国国内的商家却要花19-23美元才能将重量相同的包裹寄给客户。

图一:终端费邮件从外国寄件人到达美国收件人之间的流程图(据美国政府问责局文件制作)

据美国政府问责局(United States Government Accountability Office, GAO)去年10月发表的“国际邮件:关于终端费系统变更和替代方案的有关资讯(International Mail: Information on Changes and Alternatives to the Terminal Dues System)”报告,因为扭曲的终端费机制,美国因为进口的小额国际邮件造成的损失不断增加,2012年即达6600万美元,尤其是从2014年之后,从大约7500万美元直线增加到2016年的1亿3500万美元:

图二:美国邮政局(USPS)2012-2016财年由进口的终端费邮件带来的营收(美国政府问责局)

从下面的两张图表,我们可以看到,造成终端费邮件营收负增长的原因,不仅是数量的问题,而且还因为此类邮包不像信件和其他规范的包装,各种形状各异的包裹造成分拣的人工成本大幅上升。

图三:进口的终端费邮件分拣和递送的成本增长越来越快,超过收益增加的速度。(美国政府问责局)

图四:美国邮政总局国际邮件处理中心收到的终端费邮件图例(美国政府问责局)

由图四可以看出,不规范的国际邮件包装给分拣带来的困难,递送成本也必然越来越高。如果不改革不公平的终端费制度,美国的损失只会越来越大。

尽管国际邮联在2012年决定在2016年将中国列入工业国的行列,但是其缴纳的终端费不会在近期内有多大的变化。与之相反,工业化国家缴纳的终端费从2014到2017年间,每年递增的幅度为13%,造成工业化国家例如德国和英国,在电子商务领域内更加难以和中国竞争。

另外一个问题是蒙混在电子商务中的非法毒品交易,像芬太尼这类致命性的毒品,经常混杂在国际邮包中进入美国,但是在邮寄国缺乏可靠的资讯,没有至少保持三年的邮寄来源追踪信息,给国际反毒机构带来极大的执法困难。

尽管如此,特朗普总统在10月17日的声明中还说,要求国务院就终端费问题与相关方展开双边和多边谈判,如果谈判成功,行政当局准备撤销退盟通知,继续留在万国邮联。


来源:连线美国


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